Exercices - Le droit parlementaire

« Les règles relatives aux députés et aux sénateurs, à l’encadrement du mandat parlementaire et à l’organisation interne d’une assemblée politique relèvent du droit parlementaire. »
in Le droit parlementaire, Philippe Blachèr, Dalloz, 2022.
La constitution de la Ve République est la source première du droit parlementaire, complétée par les lois organiques, les règlements des assemblées parlementaires, les résolutions des assemblées qui peuvent modifier ces règlements et les instruction générale du Bureau.

« Le Parlement [...] comprend l’Assemblée nationale et le Sénat. », précise l’article 24 de la Constitution.
L’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires précise dans son article 1er que le Parlement siège à Paris. Des circonstances exceptionnelles peuvent invitées à changer cette localisation. Un groupe de travail chargé d’anticiper le mode de fonctionnement des travaux parlementaires en période de crise a rendu un rapport en novembre 2020 sur ce sujet. L’article 2 pose les principes régissant le domaine de l’Assemblée nationale et du Sénat, notamment que « le Palais-Bourbon et l’hôtel de Lassay sont affectés à l’Assemblée nationale. Le palais du Luxembourg, l’hôtel du Petit Luxembourg, leurs jardins et leurs dépendances historiques sont affectés au Sénat. »

Le Parlement est mentionné dans la constitution (Titre IV) après le président de la République (Titre II) et le Gouvernement (Titre III). L’instutiton parlementaire n’occupe plus, symboliquement, le premier rang, dans la liste des pouvoirs constitués.
L’alinéa 1er de l’article 24 de la Constitution mentionne trois grandes fonctions du Parlement : voter la loi, contrôler l’action du gouvernement et évaluer les politiques publiques. L’alinéa 2, précise que le Parlement comprend l’Assemblée nationale et le Sénat.

L’article 3 de la Constitution indique que « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. » L’article 24 précise que « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. » L’article 26 vient indiquer que « Aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions. » L’article 27 débute en ces termes : « Tout mandat impératif est nul. »

Ce sont les articles 28 et 48 de la constitution qui définissent la séance parlementaire.
La session ordinaire ne peut excéder 120 jours.

• Deux semaines sont consacrées à l’examen des textes,
• une semaine sur quatre au contrôle de l’action du gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques.
• Un jour par mois est sur la base d’un ordre du jour arrêté à l’initiative des groupes d’opposition et des groupes minoritaires.
• Une séance par semaine au moins aux questions des membres du Parlement et aux réponses du gouvernement.

L’article 15 du règlement de l’Assemblée nationale indique, dans son premier alinéa, que « Les questeurs, sous la haute direction du Bureau, sont chargés des services financiers et administratifs. Aucune dépense nouvelle ne peut être engagée sans leur avis préalable. »
Le chapitre 27 du règlement du Sénat est composé de deux articles, l’article 101 et l’article 102, relatif aux « Services du Sénat ». Le premier article répartit les rôles de direction en distinguant le « point du vue législatif », confiant la direction au président, et le « point de vue administratif », confiant la direction aux questeurs sous le contrôle du Bureau ; le second article invite à l’établissement d’un règlement intérieur sur « l’organisation et le fonctionnement des services du Sénat ».

Le président exerce la police de l’Assemblée.
Pour l’Assemblée nationale, c’est l’article 52 du règlement qui décrit ce pouvoir.
Pour le Sénat, c’est l’article 33 du règlement du Sénat.
Dans les même terme, les deux règlements prévoit que « Le Président ouvre la séance, dirige les délibérations, fait observer le Règlement et maintient l’ordre ; Il peut, à tout moment, suspendre ou lever la séance. ».
Jusqu’au 28 juin 2022, où Madame Braun-Pivet a été élue au perchoir de l’Assemblée nationale, aucune femme n’a accédé à la présidence d’une assemblée parlementaire.
On parle du perchoir pour l’Assemblée nationale et du plateau pour le Sénat, les deux termes signifient le siège du Président.

« Le parlement vote la loi » indique l’article 24 de la Constitution. Au sein du titre V, intitulé des rapports entre le Parlement et le Gouvernement, l’article 39 précise : « L’initiative des lois appartient concurremment au Premier Ministre et aux membres du Parlement. ». Les proposition de loi désignent les initiatives parlementaires. Les projets de loi correspondent aux textes qui sont initiés par le pouvoir Exécutif.
Le pouvoir d’initiative du Premier Ministre s’exerce sous l’influence du président de la République, car l’adoption du texte présenté est faite en Conseil de ministre que préside le Président de la République. Le choix de saisir en premier lieu telle ou telle assemblée est à la discrétion de l’Exécutif sauf :

• les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale qui doivent être déposés, en premier lieu, à l’Assemblée nationale ;
• les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales qui doivent être soumis en premier lieu au Sénat.

L’article 49 de la constitution comporte 4 alinéas.
L’article 49.3 fait référence à l’article 49, dans la rédaction de son alinéa 3. Il est ainsi rédigé : « Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session. » Il s’agit donc du moyen pour le Gouvernement de « passer en force » un projet de loi, sous reserve que l’alinéa 2 ne soit pas mis en oeuvre avec succès, c’est à dire qu’il n’y ait pas de motion de sensure.
Mais au delà de ces deux alinéas, l’article débute par une disposition essentielle qui est relative à la constitution du Gouvernement : « Le Premier ministre, après délibération du conseil des ministres, engage devant l’Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale. »

Le président du Sénat assure l’intérim de la présidence de la République, selon l’article 7 de la Constitution. En ce sens, on l’a qualifié de second personnage de l’Etat. L’article 3 du règlement du Sénat prévoit que « Lorsque le président du Sénat est appelé à exercer les fonctions de président de la République, en application de l’article 7 de la Constitution, le Bureau désigne un des vice-présidents pour le remplacer provisoirement. »
Mais au sens protocolaire, définit par le décret du 13 septembre 1989, le président du Sénat est en troisième rang, après le Président et le Premier ministre.

Comme le souligne Dominique Schnapper dans son article sur Telos, créé à l’origine comme un « Conseil » et non une « Cour », essentiellement chargé de veiller au respect de l’article 34 qui délimitait strictement le domaine de la loi, le conseil constitutionnel a évolué par :

• la décision du 16 juillet 1971, Liberté d’association (DC 71-44), par laquelle le Conseil se déclarait compétent pour juger de la conformité de la loi au préambule de la Constitution de 1962 ;
• l’extension de la saisine à cinquante députés et/ou cinquante sénateurs par la réforme constitutionnelle proposée par le président Valéry Giscard d’Estaing en 1974 ;
• l’introduction des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) en 2010.

Le débat sur la politisation du Conseil constitutionnel comporte une partie inexacte, l’horizon politique de l’institution l’amène inévitablement à prendre des decisions qui seront lues politiquement, et une partie légitime, la nomination de ses membres peut interpeller comme le souligne Jean-Jacques Urvoas dans sa tribune sur Telos.